Mit dem Ende der klassischen Ost-West-Konfrontation fanden sich die internationalen Akteure vor eine janusköpfige Wirklichkeit gestellt. Zum einen war die akute gegenseitige Vernichtungsdrohung der beiden Blöcke beseitigt, und neue hoffnungsvolle Ansätze für das Funktionieren des Systems der Vereinten Nationen wurden sichtbar. Zum anderen traten von vielen schon für überwunden geglaubte Konflikte mit neuer Vehemenz auf die Tagesordnung der internationalen Politik. Die alten Instrumente der Abschreckung und Blockdiplomatie waren offensichtlich nicht mehr geeignet, den gewalttätigen Austrag insbesondere von innergesellschaftlichen Konflikten weitestgehend zu unterbinden. Neue Instrumente, wie sie der UN-Generalsekretär Boutros-Ghali 1992 in seiner Agenda für den Frieden für die Vereinten Nationen entworfen hatte, waren noch nicht zur Hand. Im Gegenteil; das Fehlen adäquater Instrumente förderte Tendenzen zum Rückgriff auf klassische nationalstaatliche Politikmuster.
Die Kriege im ehemaligen Jugoslawien ließen diesen Mangel exemplarisch allzu deutlich werden. Sie schlugen sich auch in der Debatte über das Versagen der UN-Strukturen sowie die sogenannten humanitären Interventionen nieder. Die zuvörderst genährten Hoffnungen auf ein Zeitalter der Vereinten Nationen sowie die Eindämmung und Überwindung der Gewalt durch die Verregelung und völkerrechtliche Weiterentwicklung der internationalen Beziehungen schien bis auf weiteres den Realitätstest nicht bestanden zu haben. Im Kontext der Diskussionen über die zukünftige Gestaltung des internationalen Systems nahm die Frage nach der Legitimität des Einsatzes militärischer Gewalt zum Schutz der Menschenrechte eine zentrale Stelle ein. Die Erfahrung, dass die Reichweite militärischer Mittel hinsichtlich der Schaffung eines nachhaltigen Friedens außerordentlich gering ist, bei gleichzeitig immensen finanziellen und politischen Kosten, ließ viele nach anderen Instrumenten der Friedenspolitik suchen. Es galt konkrete, das heißt auch mittel- bis langfristig realistische Perspektiven für die nachhaltige Sicherung des Friedens unter gleichzeitiger Schaffung menschenrechtsförmiger Regime zu entwickeln.
Der Aufbau einer auf Prävention zielenden politischen Kultur
Klassische Diplomatie und Militär reichen jedenfalls nicht aus oder stellen sich als partiell ungeeignet dar. Die immer breiter geführte Debatte wird dabei getragen unter anderem aus den auf die Friedensbewegung zurückgehenden Gruppen und Milieus nicht zuletzt der Friedensforschung, den entwicklungspolitischen Gruppen und Organisationen; sie nährt sich auch aus vielen Erfahrungen, die mit dem KSZE-Prozess im Kontext der Entspannungspolitik gemacht wurden. Auch die Kirchen haben sich in dieser Diskussion zu Wort gemeldet. Dabei gewinnt der Gedanke zunehmend Raum, dass der präventive Ansatz mittel- bis langfristig gerade auch jene Situationen zu vermeiden in der Lage sein könnte, in denen es keine gute Wahl zwischen verschiedenen Mitteln mehr geben kann. So weisen die deutschen Bischöfe in ihrem Friedenswort „Gerechter Friede“ darauf hin, dass die mögliche Legitimität des Einsatzes von militärischer Gewalt den systematischen Aufbau einer auf Prävention zielenden politischen Kultur voraussetzt (vgl. HK, November 2000, 548 ff.). Alles, was auf diesem Feld vernachlässigt werde, könne die ohnedies fragile Legitimität des Einsatzes militärischer Gewaltmittel zusätzlich schwächen. Mit dem Desaster in Somalia sowie dem Völkermord in Ruanda 1994 stellte sich auch für die internationale Entwicklungspolitik mit neuer Dringlichkeit das Problem, wie sich auf die verschiedenen Konfliktlagen sinnvoll einwirken lässt. Gerade im Falle Ruandas hatte der Völkermord die Bestrebungen und Ergebnisse jahrzehntelanger Entwicklungsarbeit zunichte gemacht. Und noch beunruhigender: Die bisherige Entwicklungszusammenarbeit hat zu einem gewaltfreien Konfliktaustrag offensichtlich nur wenig beigetragen. Das Selbstverständnis vieler entwicklungspolitischer Akteure, die doch mit ihrer Arbeit einen Beitrag zum Frieden leisten wollen, geriet oftmals empfindlich ins Wanken. Nicht zuletzt angestoßen durch die Erfahrungen mit humanitärer Hilfe im Südsudan, wurde sogar erwogen, inwieweit humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit Konflikte nicht verschärfen und Kriege verlängern.
Besonders die praktische Umsetzung bleibt problematisch
Die Komplexität des Problems sowie die unterschiedlichen politisch-kulturellen Kontexte brachten in kurzer Zeit eine verwirrende Begriffsvielfalt hervor. Dabei gerieten zivile und militär-politische Problemstellungen häufig munter durcheinander. Eines der Schlagwörter in diesem Zusammenhang, das bald in aller Munde war, ist der aus dem angloamerikanischen Raum übernommene Begriff der Konfliktprävention (Conflict Prevention). So eingängig die diesem Begriff zugrunde liegende Einsicht ist, dass es immer klüger ist, im Vorfeld der gewalttätigen Auseinandersetzungen anzusetzen und diese möglichst zu vermeiden, da mit dem Ansteigen der Gewalt die Möglichkeiten einer konstruktiven Regelung rapide abnehmen, so missverständlich ist dieser Begriff auch aufgrund seiner signifikanten Ungenauigkeit. Gerade seitens der Entwicklungsorganisationen wurde immer wieder zu Recht darauf hingewiesen, dass Konflikte als solche nicht das eigentliche Problem darstellen. Ganz im Gegenteil: Wesentliche Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit zielen geradezu darauf, die Konfliktfähigkeit von Partnern zu fördern; wo es darum geht, ungerechte Zustände zu überwinden, sind Konflikte nicht zu vermeiden. Anstatt auf einen verregelten und vor allen Dingen nicht gewaltförmigen Konfliktaustrag hinzuwirken, könne, in strengem Sinne angewandt, der Begriff der Konfliktprävention auch eher Tendenzen zur Konfliktunterdrückung stützen, mit den möglichen Folgen eines eruptiven Austrags. Und ist der landläufige Gebrauch des Begriffs der Konfliktprävention nicht doch noch ein unbewusster Reflex auf die eher statischen politischen Handlungsbedingungen zu Zeiten der Blockkonfrontation? In einer Situation der gegenseitigen Vernichtungsdrohung musste die Einschätzung des Eskalationspotenzials von Konflikten negativer ausfallen. Letztlich überzeugt der Begriff aber nicht einmal, wenn diesen Einwänden Rechnung getragen wird.
In den kirchlichen Hilfswerken hat sich deshalb auch analog zur Terminologie des neuen Friedensworts der Bischöfe der klarere Begriff der gewaltpräventiven Konfliktbearbeitung durchgesetzt. Denn mit der Fokussierung auf das Gewaltproblem kommt ein spezifisch dynamisches und langanhaltendes Konfliktmoment in den Blick, dem für die nachhaltige Lösung von Konflikten eine zentrale Funktion zukommt. In der politischen Diskussion in Deutschland ist der Begriff der Konfliktprävention mittlerweile dem Begriff der Krisenprävention und zivilen Konfliktbearbeitung gewichen. Zwar bleibt auch der Begriff der Krisenprävention, je nachdem welcher Krisenbegriff dahintersteht, ambivalent. Zugleich zeichnet ihn aber der immanente Verweis auf politische Systembedingungen aus, was mit Blick auf fundamental-pazifistische Missverständnisse von ziviler Konfliktbearbeitung von Vorteil ist. In der anglo-amerikanischen Debatte und darüber auch im europäischen Kontext findet der Begriff der Conflict Prevention aber mit dem pragmatischen Verweis, es sei einschlägig bekannt, was gemeint sei, nach wie vor Anwendung.
Die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) definiert, um für die eigene Arbeit Klarheit zu schaffen, Krisenprävention als „frühzeitiges, geplantes, systematisches und kohärentes Handeln auf verschiedenen Ebenen von Staat und Gesellschaft zur Verhinderung gewaltsamer Konflikte. Maßnahmen mit krisenpräventivem Charakter zielen darauf ab, vor, während oder nach gewaltsam ausgetragenen Konflikten das Potenzial für einen gewaltsamen Konfliktaustrag zu reduzieren, und den Aufbau von Institutionen zur friedlichen Konfliktaustragung zu fördern.“ Als Konfliktbearbeitung gilt der Versuch, „regulierend, gewaltverhindernd und -beendend auf die Art und Weise des Konfliktaustrages einzuwirken“. Konfliktbearbeitung ziele auf die Herbeiführung konstruktiver Lösungen, von denen alle Beteiligten profitieren können (vgl. GTZ, EON-Glossar [deutsch], 2. Auflage).
Diese Arbeitsdefinitionen sind ausreichend nützlich und an Definitionen aufgehängte ideologische Debatten überdies nicht sinnvoll. Setzt man den politischen Willen zur Fortschreibung der Verrechtlichung der internationalen Beziehungen und die daraus folgenden Konsequenzen, wie beispielsweise die Einrichtung des Internationalen Gerichtshofes voraus, so sind für die konkrete Entwicklung des Feldes Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung relevant: das Verhältnis staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure zueinander und die entsprechenden Rollenprofile, die sich daraus ergeben; ebenso die Funktion der militärischen Gewaltandrohung und ihre Einbindung in die zivilen Konfliktbearbeitungskonzepte, insbesondere unter weiterer Klärung der Perspektiven und Grenzen der zivil-militärischen Kooperation. Die wirklichen Probleme stellen sich, so die Erfahrung der letzten Jahre, weniger auf der Ebene der Akklamation von politischem Willen als vielmehr auf der Ebene der konkreten Umsetzung.
Verregelung des Konfliktaustrages und kontrollierte Gewaltmonopole
Zivile Konfliktbearbeitung ist ausgerichtet auf den schwierigen, aber letztlich alternativlosen Prozess der Verregelung der Konfliktaustragung und der Überwindung des Faustrechts. Ihre Zielperspektive ist, der Idee nach in der UN-Charta angelegt, die Errichtung demokratisch legitimierter und kontrollierter Gewaltmonopole. Die Begründung zu dem von den Regierungsfraktionen am 7. Juli 2000 in den Bundestag eingebrachten Antrag „Förderung der Handlungsfähigkeit zur zivilen Krisenprävention, zivilen Konfliktregelung und Friedenskonsolidierung (14/3862)“ bringt den umfassenden Ansatz deutlich zum Ausdruck: „Konflikte sind selbstverständlicher und oftmals produktiver Bestandteil gesellschaftlichen Handelns und sozialen Wandels. Entscheidend ist, dass sich die Konfliktparteien sowohl im Inneren als auch gegenüber ihren Nachbarstaaten ziviler Konfliktregelungsmechanismen bedienen.“ Dort, wo sich durch die Anstrengung der Partnerländer strukturelle Konfliktursachen nicht abbauen und interne Mechanismen friedlicher Konfliktregelung nicht stärken ließen, sowie die zentralen Akteure sich zunehmend zivilen und nichtmilitärischen Konfliktregelungen verweigern, sei internationale Hilfe gefragt. Dies gelte insbesondere in Fällen eklatanter Verletzungen der Menschen- und Minderheitenrechte. Zivile Krisenprävention, zivile Konfliktregelung und Friedenskonsolidierung seien hochkomplexe und langfristige Aufgaben. „Eine Politik der Krisen- und Gewaltprävention darf sich nicht nur einzelnen aktuellen Katastrophen oder potenziellen Krisenherden zuwenden. Sie muss sich auch mit der Identifizierung, Minimierung und Beseitigung struktureller Gewaltursachen befassen.“ Reflektiert wird dabei auch die eigene Aufgabe: Trotz der zunehmenden Bedeutung von internationalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen haben Regierungen nach wie vor eine Schlüsselrolle. Auch wenn in diesem Zusammenhang der Außen-, Entwicklungs-, und Sicherheitspolitik eine hervorgehobene Bedeutung zukomme, sei es Aufgabe aller Politikbereiche, zur zivilen Krisenprävention, zivilen Konfliktregelung und Friedenskonsolidierung beizutragen. Dabei, so der Antrag der Regierungsfraktionen, spielen Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle sowie einer entwicklungsverträglichen globalen Wirtschafts-, Finanz-, und Umweltpolitik eine besondere Rolle. Die Entwicklung einer kohärenten ressortübergreifenden Gesamtstrategie sei unverzichtbar.
Die unterschiedlichen Ebenen, auf denen Krisenprävention und zivile Konfliktbearbeitung diskutiert werden müssen, tragen nicht selten zur Unübersichtlichkeit der Debatte bei. Die Vermittlung zwischen den verschiedenen „Milieus“, zum Beispiel zwischen Entwicklungszusammenarbeit und Außenpolitik, gehört in diesem Zusammenhang nicht zu den geringsten Aufgaben. Die erforderliche Kohärenz einer zu erarbeitenden politischen Gesamtstrategie verlangt zugleich, viele Einzelinteressen zu berücksichtigen und einzubinden.
In der Auseinandersetzung mit den akuten Konflikten der letzten Jahre ist immer wieder die Forderung nach einem verbesserten Frühwarnsystem erhoben worden. Wobei sich in der internationalen Diskussion zunehmend die Überzeugung durchsetzt, dass nicht die Frühwarnung das eigentliche Problem darstellt. An frühzeitigen und qualifizierten Warnungen hat es so gut wie nie gefehlt. Vielmehr mangelt es an der politischen Bereitschaft, auf diese Warnungen zu reagieren. Der Politik der westlichen Gesellschaften steht dabei nicht zuletzt eine Medienlandschaft im Wege, die vor allem auf akute Katastrophen reagiert.
Neben dem Auf- und Ausbau von Konfliktwahrnehmungsstrukturen, gilt es Mechanismen zu entwickeln, die diese Konfliktwahrnehmung in konkretes politisches Handeln übersetzen. Dieses wird wiederum nur möglich sein, wenn es gelingt, bei den politisch Verantwortlichen, aber auch bei den unterschiedlichen gesellschaftlichen Kräften ein auf längerfristige Prozesse zielendes Konfliktbewusstsein zu schaffen. Die signifikant geringere Evidenz von präventivem Handeln im konkreten Fall gegenüber den medial vermittelten Katastrophen wird zwar nicht aufzulösen sein. Diese Spannung aber muss zumindest soweit abgebaut werden, dass der Legitimationsdruck für langfristige Maßnahmen ein sachgerechtes Maß annimmt.
Der Aufbau einer Kultur der Prävention im Sinne einer paradigmatischen Veränderung im politischen Umgang mit Konflikten überhaupt erfordert viel Arbeit auch im Detail. Dies wurde nicht zuletzt an den Schwierigkeiten deutlich, die die Staaten der OSZE 1998 mit der Bereitstellung von ausreichend geeignetem Personal für eine OSZE-Mission im Kosovo hatten. Die Bundesregierung hat daraufhin mit der Förderung eines Zivilen Friedensdienstes sowie dem Aufbau eines Personalpools für UN/OSZE-Missionen begonnen. Auch im Bereich der EU verstärken sich, gestützt auf zahlreiche Initiativen in den Mitgliedsstaaten, in den letzten Jahren Bemühungen zum Aufbau einer entsprechenden Krisenpräventionsfähigkeit. Mit der Einrichtung des Conflict Prevention Network ist beispielsweise ein Versuch unternommen, die Frühwarnung zu systematisieren. Allerdings fällt die Bereitschaft, Haushaltsmittel für zivile Konfliktbearbeitung einzusetzen, immer noch weit hinter die zum Aufbau entsprechender militärischer Kapazitäten zurück. Der energische Aufbau der Rapid Reaction Force bei der EU zeigt dies deutlich.
Ein tiefgreifender Wandel politischer Mentalitäten
Der erforderliche Wandel politischer Mentalitäten sowie der Aufbau und die Verbreiterung entsprechender Expertisen werden ohne Zweifel Zeit beanspruchen. Anderes zu erwarten, wäre letztlich kontraproduktiv. Ergebnisse im Bereich der Krisenprävention lassen sich ohnedies nur schwer messen. An der in den nächsten Jahren erforderlichen Beharrlichkeit wird sich auch entscheiden, ob der Verdacht, dass mit der zivilen Konfliktbearbeitung nur alter Wein in neuen Schläuchen verkauft werden soll, ausgeräumt werden kann. Eine große Rolle wird in der Entwicklungszusammenarbeit spielen, wie die Konfliktfolgenabschätzung in die jeweilige Projektplanung sowie die Entwicklung entsprechender entwicklungspolitischer Indikatoren und Projektprofile einbezogen wird. Mit Blick auf die Außenpolitik ist in den letzten Jahren deutlich geworden, wie wichtig besonders multilaterales Agieren für die Krisenprävention ist. Die OSZE gibt hier, trotz aller Schwächen, die sie unverschuldet hat, ein ermutigendes Beispiel. Von besonderer Relevanz für die Stärkung der zivilen Konfliktbearbeitung ist auch die zunehmende Bedeutung der Nichtregierungsorganisationen. Schon gegen Ende der Blockkonfrontation zeigte sich, dass gerade NGOs oftmals bessere Voraussetzungen besitzen für die Bildung von Kommunikationsstrukturen, in denen das zur Konfliktbearbeitung erforderliche Vertrauen aufgebaut werden kann. Staat und Zivilgesellschaft stehen vor der Herausforderung, ihr Verhältnis komplementär und subsidiär zu definieren. Erst in einer weitergehenden gesellschaftlichen Debatte kann dann auch der notwendige konkrete und nicht zuletzt geldwerte Konsens über gewaltpräventive Konfliktbearbeitung entstehen. Die deutschen Bischöfe erklären dazu in ihrem Friedenswort: „Unter den veränderten weltpolitischen Bedingungen erweist sich die Suche nach Wegen gewaltvermeidender und gewaltvermindernder Konfliktbearbeitung als vorrangige Verpflichtung. [...] Unter allen Umständen gilt der Grundsatz: Vorbeugende Politik ist besser als nachträgliche Schadensbegrenzung. Allerdings muss auch der grundsätzliche Vorrang der Gewaltprävention operationalisiert werden, also Konsequenzen auf politischer, rechtlicher und institutioneller Ebene nach sich ziehen“ (GF 66). Die Versuchung, unter den politischen Handlungsbedingungen unserer Mediengesellschaften das mittel- bis langfristige Ziel zugunsten kurzfristiger politischer Erfolge zurückzustellen, ist groß. Es ist nicht zuletzt eine Aufgabe der Kirchen, hier ein kritisches Gegengewicht zu bilden.