Die Razzia im Haus von Klaus Zumwinkel, dem ehemaligen Vorstandsvorsitzenden der Deutschen Post, am 14. Februar 2008 war der spektakuläre Auftakt. Mehrfach wurden seitdem CDs mit den Bankdaten von potentiellen Steuersünderinnen und Steuersündern durch die Finanzbehörden der Bundesrepublik Deutschland angekauft - in der Schweiz, in Liechtenstein, zuletzt im Oktober 2011 in Luxemburg. Tausende tatsächlicher Steuersünder wurden entlarvt, noch mehr zeigten sich aus Angst vorsorglich selbst an, und das dadurch eingetriebene Geld übersteigt die Milliardengrenze. Doch trotz des kriminalistischen und monetären Erfolgs und trotz seriöser Hochrechnungen, die von einem etwa Hundertfachen an Steuerbetrügern und hinterzogenem Steuergeld ausgehen, wurde immer wieder die Frage gestellt, ob der Staat solche CDs "ankaufen" und auswerten dürfe. Verletze er hiermit nicht elementare ethische und rechtliche Standards? Unterstütze er nicht sogar kriminelle Handlungen der CD-Anbieter? Wo bleibe da die Rechtsstaatlichkeit?
Im folgenden soll zunächst dem Bankgeheimnis, seinem Sinn und seinen Grenzen nachgegangen werden. Anschließend werden die Güter des um seine Steuern betrogenen Staates in den Blick genommen, ehe schließlich die Kernfrage diskutiert werden kann, ob ein potentiell betrogener Staat eine CD mit Steuersünderdaten "kaufen" darf.
Persönlichkeitsschutz und Bankgeheimnis
Zunächst einmal ist es wichtig, das fragliche Verhalten des Bankmitarbeiters, der die Daten von Bankkunden an einen anderen Staat weitergibt, exakt zu beschreiben. Es geht dabei nämlich nicht um Diebstahl - weder materiell noch geistig (Urheberrechte) wird jemand beraubt -, sondern (potentiell) um eine Verletzung der Verschwiegenheitspflicht, wie sie den Bankmitarbeitern in Ausübung ihres Berufs auferlegt ist. Diese Schweigepflicht ist keine Besonderheit der Banken, sondern betrifft eine umfangreiche Liste von Berufen: von den klassischen an Leib und Seele heilenden Berufen, die die Schweigepflicht seit über zwei Jahrtausenden kennen, über Rechtsanwälte und Polizei bis hin zu den Bankiers und Steuerberatern.
Welche Ziele hat die Schweigepflicht ganz allgemein? Einerseits schützt sie interne Beziehungen im Inneren einer Familie, Institution oder Partei, eines Vereins oder Unternehmens. Die Mitglieder einer sozialen Entität brauchen Räume des Ausprobierens, des ungestraften Fehlermachens, des Reifens und Sich-entwickeln-Dürfens. Mindestens intern müssen sie auch einmal ins Unreine denken und sprechen dürfen. Daher wäre es der Untergang ihrer sozialen Gruppe, würden Interna ungefiltert nach außen getragen. Kein Mitglied hätte noch das Vertrauen, offen seine Ansichten preiszugeben. Niemand mehr würde etwas voranbringen. Als die Internetplattform WikiLeaks interne Daten von staatlichen Behörden und Amtspersonen undifferenziert (!) veröffentlichte, verletzte sie diesen sinnvollen Schutz des Innenlebens sozialer Entitäten.
Natürlich hat dieser Schutz interner Kommunikation und Interaktion auch Grenzen: Sobald eine Organisation oder eine Familie (!) kriminell handelt, ist die Schweigepflicht moralisch (und meist auch rechtlich) suspendiert und kippt mitunter sogar in eine Melde- bzw. Informationspflicht um. Dennoch schützt das Zeugnisverweigerungsrecht interne Räume wie die Familie oft bis zur Schmerzgrenze, was die hohe staatliche Meinung von der Wichtigkeit vertraulicher Beziehungen unterstreicht.
In einer zweiten Hinsicht schützt die Schweigepflicht anderseits auch externe Beziehungen - also Beziehungen zwischen Personen, die nicht derselben sozialen Entität angehören -, wenn diese in besonderer Weise auf gegenseitigem Vertrauen basieren. Das betrifft insbesondere berufliche Beziehungen. Hier bezieht sich die Schweigepflicht auf Informationen, die im Zusammenhang der Berufsausübung des einen Beteiligten über den anderen Beteiligten erlangt werden. Nötig ist sie, weil es seitens des "Kunden" eine gewisse Offenlegung persönlicher Informationen braucht, damit der professionelle Anbieter seine Dienstleistung erfolgreich erbringen und dem Kunden dienen kann. Um dem Kunden das nötige Vertrauen zu geben, sichert der Anbieter Diskretion und Verschwiegenheit zu.
Es liegt auf der Hand, daß der Schutz externer Beziehungen engeren Begrenzungen unterworfen ist als der Schutz interner Beziehungen. Hier wird es schneller ethische und juristische Gründe geben, die Schweigepflicht aufzuheben. Einerseits ist die Geheimhaltung nicht nur bei kriminellen, sondern auch bei fahrlässigen Handlungen eingeschränkt. Wenn ein Arzt zum Beispiel feststellt, daß sein Patient aus Gesundheitsgründen nicht mehr fahrtauglich ist, darf er das der Polizei melden (§ 34 StGB). Wenn von einem Patienten Seuchengefahr ausgeht, muß er es sogar (§§ 138-139 StGB). Anderseits wird die Geheimhaltung nicht erst bei tatsächlichen, sondern unter bestimmten Gegebenheiten sogar bei potentiellen Gefährdungen begrenzt. So muß eine Bank in vielen Ländern bestimmte Geldgeschäfte rein vorsorglich melden, weil diese potentiell zur Geldwäsche geeignet sind (etwa das Abheben oder Einzahlen großer Summen Bargeld).
Diese weniger strenge Schweigepflicht in externen Beziehungen läßt sich auch anthropologisch gut begründen: Interne Beziehungen innerhalb einer und derselben sozialen Entität reichen in der Regel deutlich tiefer in den Persönlichkeitskern hinein. Kollegen in einem Unternehmen erfahren im Regelfall über die privaten Lebensverhältnisse der anderen mehr als ein Anbieter über seinen Kunden. Selbst der Personalchef einer Firma weiß über seine Mitarbeiter meist mehr als deren Hausarzt. Aber auch die personale Bindung an Menschen, mit denen man tagtäglich zusammenarbeitet (Betrieb), sich zusammen für eine gemeinsame Sache engagiert (Partei, Verein) oder zusammenlebt (Familie), ist im Normalfall höher als zwischen Anbieter und Kunde. Würden Gesellschaft und Staat solche Beziehungen durch allzu großzügige Aufhebung von Schweigepflichten gefährden, könnte das verheerende Folgen haben. Es ist also berechtigt und notwendig, interne Geheimhaltungspflichten besser zu schützen als externe.
Insgesamt begründet sich die Schweigepflicht aus dem Menschenrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Juristisch berufen sich deutsche Gerichte daher in der Regel auf Grundgesetz Artikel 2 (1), wenn sie die Schweigepflicht rechtssystematisch einordnen wollen. Das macht den hohen Stellenwert des Schweigegebots deutlich. Es geht um eine zum harten Kern der gesellschaftlichen Werteordnung gehörende Norm.
Generell läßt sich damit festhalten: Alle Schweigepflichten haben - trotz ihres hohen ethischen und juristischen Ranges - Begrenzungen ihrer Geltung. Schweigepflichten in externen Beziehungen haben aber engere Geltungsgrenzen als solche in internen Beziehungen. Letztere sind schützenswerter, weil sie die Persönlichkeit der beteiligten Personen weit tiefer berühren. Das Bankgeheimnis, um das es im vorliegenden Fall geht, ist ein Geheimnis zum Schutz externer Beziehungen. Es kann daher eher aufgehoben werden, wenn andere Güter gefährdet sind.
Vertrauen in die Rechtsordnung und das Dilemma des Staates
In manchen Boulevardmedien wurde der "Kauf" von Steuerdaten-CDs vorrangig unter dem Stichwort staatlicher Abzocke und Geldgier abgehandelt. Vater Staat wurde als gnadenloser und unersättlicher Kassierer hingestellt. Doch muß man vorsichtig sein, hier nicht ein Gespenst zu konstruieren: Das Primärmotiv des Staates für den Kauf einer Steuerdaten-CD ist nicht die Einnahme des Geldes, so wohltuend sie in Zeiten knapper Kassen auch sein mag, sondern die Absicherung der Steuergerechtigkeit und des öffentlichen Vertrauens in die Rechtsordnung. Sollte nämlich in einem Land der Eindruck entstehen und sich verfestigen, daß ohnehin jeder Steuern hinterzieht, sollte Steuerhinterziehung mithin zum Kavaliersdelikt werden (und wir sind selbst im deutschsprachigen Raum auf dem besten Weg dahin!), droht die Erosion der Steuermoral.
So gesehen handelt es sich - vorab zur ethischen Bewertung der Handlung selber - um eine durchaus hochstehende und gut begründete ethische Motivation der handelnden Politiker, wenn sie Steuerdaten-CDs "kaufen". Die auf dem Spiel stehenden Güter sind innerhalb einer allgemeinen Güterhierarchie weit oben anzusetzen. Die im dritten Abschnitt durchzuführende Güterabwägung führt aber zu einem ganz anderen Ergebnis, wenn man nicht Bankgeheimnis gegen Geld, sondern Bankgeheimnis gegen Vertrauen in die Rechtsordnung abzuwägen hat.
Hinzu kommt die Tatsache, daß sich die Bundesrepublik Deutschland in einem Dilemma befand und befindet. Seit Jahren unternehmen die handelnden Politiker Versuche, in zwischenstaatlichen Abkommen den Zugriff des Staates auf Bankkonten deutscher Steuerzahler im Ausland jenem auf Bankkonten im Inland gleichzustellen. Das ist aber selbst dort nicht gelungen, wo es um Abkommen mit anderen EU-Ländern geht, geschweige denn, wo Nicht-EU-Staaten die Partner sind. Meist muß dem Vertragspartnerland ein gezielter Verdacht gegenüber einer bestimmten Person im Blick auf ein bestimmtes Konto geäußert werden. Nur dieses Konto wird dann offengelegt. Das ist - gemessen an der routinemäßigen Meldepflicht inländischer Banken - ein krasser Ungerechtigkeitsfaktor. Zum Vertrauen in die Rechtsordnung kann er nicht beitragen.
Geld ist in Zeiten elektronischer Abwicklung von Finanztransaktionen flüchtig wie nie zuvor. Es ist zum Kinderspiel geworden, in einer "Steueroase" ein Konto zu eröffnen oder Wertpapiere zu deponieren. Wo man früher mit Koffern voller Geld über die Grenze fahren mußte und damit immerhin Zollkontrollen riskierte, kann man die Gelder heute am heimischen PC nach Belieben verschieben, ohne daß eine staatliche Behörde das je erfahren wird.
Angesichts dieses Dilemmas der staatlichen Steuerverwaltung muß zunächst einmal anerkannt werden, daß der "Ankauf" von Steuerdaten-CDs tatsächlich die ultima ratio war und ist. Keine Steuerbehörde tut das leichtfertig oder aus Bequemlichkeit, weil sie sich langwierigen zwischenstaatlichen Verhandlungen entziehen will. Sie sieht nur kein anderes Mittel mehr, um in einem wichtigen Bereich annähernde Steuergerechtigkeit herzustellen. Das wird für die nun folgende ethische Bewertung wichtig sein.
Die heikle Frage der Kooperation eines Staates mit dem Geheimnisträger der Bank eines anderen Staates
Wie also ist der "Ankauf" der Steuerdaten-CDs ethisch zu bewerten? Um eine präzise Argumentation darzulegen, unterscheide ich theoretisch zwei Fälle, von denen es faktisch nur einen gibt und der zweite eine Fiktion darstellt. Diese Fiktion - nämlich daß der Bankmitarbeiter, der die CD anbietet, im eigenen Land sitzt - hilft jedoch zur exakten Bestimmung der problematischen Punkte.
1. Die Kooperation mit einem Geheimnisträger im eigenen Land. Nehmen wir zunächst an, es gäbe in Deutschland eine Bank, die gesetzwidriger Weise die Kontostände ihrer Kunden dem Finanzamt nicht oder nicht richtig meldet. Ein Bankmitarbeiter, der das mitbekommt, kann das mit seinem Gewissen nicht vereinbaren. Er bietet der Steuerbehörde ohne eine Geldforderung, die als Geschäftemacherei ausgelegt werden könnte1, eine entsprechende CD mit den tatsächlichen Bankdaten an. Darf diese sie annehmen und auswerten? Die Antwort ist in diesem Fall leicht und eindeutig: Natürlich darf sie. Denn die Bank hat offenkundig Beihilfe zur Steuerhinterziehung ihrer Kunden geleistet. Beides, die Steuerhinterziehung wie die Beihilfe, sind strafbar, das Bankgeheimnis ist hier eindeutig suspendiert.
Aber darf der Staat die CD auch "bezahlen"? An dieser Stelle ist begriffliche Redlichkeit anzumahnen. Natürlich wird der Staat keine Belohnung aussetzen, wie er es zur Ergreifung von Mördern oder Gewaltverbrechern manchmal tut. Er wird also weder selber initiativ (präemptiv) noch wird er einen Geldbetrag zahlen, der eine verlockende Höhe erreicht2. Wohl aber muß er dafür sorgen, daß dem Whistleblower aus der Bank eine neue Existenz ermöglicht wird. Der kann unmöglich an dem Ort und bei der Bank bleiben, bei der er bisher beschäftigt war - jedenfalls nicht, wenn der Verdacht unter den Kollegen schnell auf ihn fallen kann. Er soll aber für sein mutiges Handeln nach Gesetz und Gewissen auch nicht bestraft werden. Daher muß der Staat für ihn eine größere Geldsumme in die Hand nehmen und ihn nach Kräften unterstützen, in einer anderen Region beruflich und privat Fuß zu fassen.
Damit ist ein entscheidender Erkenntnisgewinn erzielt: Der Banker ist als "good banker" anzunehmen. Ihm geht es weder um persönliche Bereicherung noch um mutwillige Schädigung Dritter, sondern um einen Spruch seines Gewissens in einer hoch konfliktiven Situation3. Die staatliche Kooperation mit diesem "good banker" ist damit nach klassischer ethischer Lehre eine cooperatio ad bonum, keine cooperatio ad malum. Wenn die Finanzbehörden die CD annehmen und verwenden, dann kann das nie und nimmer als Gutheißen willkürlicher Verletzungen des Bankgeheimnisses interpretiert werden, sondern nur als Gutheißen des Mühens einer nachdenkenden Person, in einem Gewissenskonflikt dem höheren Gut zu dienen. Ob dies in concreto der Fall ist, sollten die Behörden daher auch gründlich prüfen!
2. Die Kooperation mit einem Geheimnisträger aus einem fremden Land. Was aber, wenn der Banker sich in einem Land befindet, in dem das Bankgeheimnis strenger geschützt ist als in Deutschland? Was, wenn er also nicht nur die berufliche Schweigepflicht verletzt, sondern auch staatliche Gesetze? Dann hat die Annahme seiner Daten-CD durch deutsche Behörden zusätzlich einen völkerrechtlichen Konflikt zur Folge.
Darf ein Staat die Rechtsordnung eines anderen Staates unterlaufen? Darf er sich gleichsam zum Richter über den anderen Staat erheben, indem er mehr oder weniger direkt zur Mißachtung von dessen Gesetzen ermutigt? Darf er das klassische Tatortprinzip außer Kraft setzen, dem gemäß eine Tat juristisch dort bewertet wird, wo sie begangen wurde? Hier werden wir sehr zurückhaltend sein. Dennoch muß berücksichtigt werden, daß das Tatortprinzip in einer globalisierten Welt zunehmend Probleme aufwirft, weil "Handlungsort" und "Erfolgsort", wie es in der Juristensprache heißt, immer öfter auseinanderfallen. Was ist zum Beispiel mit Kinderpornographie, die im Land A praktiziert und gefilmt, auf einem Internetserver im Land B gespeichert, auf einem PC im Land C angesehen und per e-Banking auf das Konto einer Person im Land D bei einer Bank im Land E bezahlt wird? In welchem der fünf Länder liegt dann der Gerichtsort? Oder, etwas übersichtlicher: Was ist, wenn die Bank in Land A (Handlungsort) Geld eines Kunden aus Land B völlig korrekt nach den Gesetzen ihres Landes verwaltet, aber insgeheim genau weiß, daß der Kunde das Geld nur deswegen ins Land A bringt, weil er es dort dem Fiskus seines Heimatlandes B (Erfolgsort) entziehen kann?
Angesichts dieser zunehmenden Verschränkung von Handlungs- und Erfolgsort und der alltagspraktischen Aufhebung nationalstaatlicher Grenzen muß die Frage erlaubt sein, wer sich hier mehr in die Souveränität der inneren Angelegenheiten des anderen Landes einmischt: Land B, das als ultima ratio um der Steuergerechtigkeit willen eine angebotene CD mit mutmaßlichen Steuersündern gleichsam in Notwehr annimmt? Oder eben doch Land A, das um eines dogmatisierten und verabsolutierten Bankgeheimnisses willen wissentlich (und womöglich auch willentlich?) die Steuergesetzgebung in Land B untergräbt? Wohlgemerkt: Die Frage ist nicht mehr, ob sich im gegebenen Fall eines der beiden Länder in die inneren Angelegenheiten des anderen Landes einmischt. Denn die Nichteinmischung würde erfordern, daß jeder Staatsbürger nur im eigenen Land Geld anlegen darf. Die Frage ist nur noch, wie weit eine solche Einmischung gehen darf bzw. wessen Einmischung beim anderen weiter geht.
Mir scheint die Antwort eher zugunsten von Land B auszufallen. Würde Land A für (natürliche und juristische) steuerpflichtige Personen aus Land B das Bankgeheimnis und die Auskunftspflicht gemäß den Gesetzen von Land B definieren, würden also die zwischenstaatlichen Abkommen dieser Maxime folgen, fiele Land A wahrlich kein Zacken aus der Krone. Seine Souveränität wäre nicht wirklich angetastet, da es ja im Blick auf die eigenen Steuerzahler keinerlei Einschränkungen hinnehmen müßte. Land B aber würde enorm an Rechtssouveränität gewinnen.
3. Die Verwertung von nach ausländischem Recht illegal gewonnenen Daten durch den Staat. Wer meiner letzten Einschätzung folgt, wird sagen: Die Annahme einer Daten-CD durch den deutschen Fiskus mag völkerrechtlich illegal sein, ethisch illegitim ist sie nicht. Wer dieser Einschätzung nicht folgt, muß sich eine weitere Frage stellen: Selbst wenn die Annahme der Steuerdaten-CD aus völkerrechtlichen Erwägungen illegal und illegitim wäre, wäre dann auch die Verwertung der Daten durch die Steuerbehörden illegal und illegitim?
Unsere bisherigen Untersuchungen haben vielleicht Zweifel gelassen, ob in der Annahme der CD ein zwischenstaatliches moralisches Unrecht geschehen ist - gegenüber dem Staat, in dem das Bankgeheimnis strenger gilt als in Deutschland (3.2), und womöglich in abgestuftem Maße gegenüber einer Bank dieses Landes, die nach allen Kräften bemüht war, die ausländischen Kunden auf ihre Pflichten als Steuerzahler hinzuweisen. Kein Zweifel hingegen besteht jedoch darüber, daß denen, die Steuern hinterzogen haben, durch die Annahme ihrer Bankdaten an sich kein moralisches Unrecht geschieht (3.1). Geschieht ihnen aber Unrecht durch die Art und Weise, wie die Daten gewonnen wurden? Hängen also die steuerrechtliche und die völkerrechtliche Ebene hier so unmittelbar zusammen, daß eine Verwertung von Daten nur möglich ist, wenn sie völkerrechtlich legal erworben wurden? Für einen so tiefen intrinsischen Nexus bräuchte man starke Argumente. Ich sehe nicht, daß in der Debatte bisher auch nur ansatzweise solche eingebracht wurden. Sollte das aber so bleiben - und bis zum Erweis des Gegenteils gehe ich davon aus -, ist die Verwertung der Daten durch die Steuerbehörden ethisch in keiner Weise zu beanstanden. Im Gegenteil: Es würde die Steuermoral nur weiter untergraben, wenn der Staat in diesem Fall auf sein angestammtes Recht zur Kenntnis der finanziellen Situation seiner Steuerpflichtigen verzichten würde.
Genau das hat das Bundesverfassungsgericht am 9. November 2010 auch juristisch bestätigt und die Klage von Steuern hinterziehenden Kunden ausländischer Banken abgewiesen, deren Daten auf einer der CDs gefunden worden waren. Im Blick auf die Steuerzahler komme es nicht darauf an, ob die Annahme der Daten aus dem Ausland rechtmäßig war. In der Urteilsbegründung wird das Urteil des Landgerichts Bochum bestätigt, das festgestellt hatte:
"Selbst wenn völkerrechtliche Übereinkommen umgangen worden sein sollten, sei dies unschädlich, weil sich aus der Verletzung eines völkerrechtlichen Vertrages, der keine persönlichen Rechte gewähre, kein Verwertungsverbot ergebe. "4
Aus der Tatsache einer nur entfernten Zusammenarbeit des Staates mit dem Bankangestellten kommt das Verfassungsgericht zu dem Schluß:
"Beweismittel, die von Privaten erlangt wurden, sind - selbst wenn dies in strafbewehrter Weise erfolgte - grundsätzlich verwertbar, so daß allein von dem Informanten begangene Straftaten bei der Beurteilung eines möglichen Verwertungsverbotes von vornherein nicht berücksichtigt werden müssen. "5
Allerdings geht die fachliche Auslegung dieser Entscheidung dahin, daß die Daten auf der CD nur zur Veranlassung von Hausdurchsuchungen und anderen amtlichen Nachforschungen reichen. Als Beweismittel für eine Verurteilung wegen Steuerbetrugs dürften sie hingegen keine hinreichende Grundlage bieten. Entscheidend aber bleibt: Ein potentielles "Völker-Unrecht" schränkt das staatliche Strafverfolgungsrecht nicht ein. Die Verwertung der Daten einer Steuersünder-CD wäre selbst dann legal und legitim, wenn ihre Annahme illegal und illegitim wäre.
Epilog: Muß die Kavallerie doch ausreiten?
"Die Kavallerie in Fort Yuma muß nicht immer ausreiten, manchmal reicht es, wenn die Indianer wissen, daß sie da ist." Mit diesem zweifellos etwas grob geschnitzten Vergleich schreckte der deutsche Finanzminister Peer Steinbrück am 20. März 2009 die auf Harmonie und feine Töne bedachten Schweizer auf, die sich durch das militärische Bild bedroht fühlten (auch wenn im Steinbrück-Zitat völlig offen bleibt, ob mit den Indianern die Schweizer Banken oder die deutschen Steuerbetrüger gemeint sind!). Doch jenseits der gewaltbesetzten Metapher bot Steinbrück der Schweiz damit eigentlich einen Friedenspakt an: Deutschland droht mit der Annahme weiterer Steuerdaten-CDs, die Schweiz verpflichtet sich zur systematischen Meldung der Bankdaten deutscher Kunden - und alles ist in bester Ordnung.
Der Friedenspakt kam nicht zustande - jedenfalls nicht in Steinbrücks Sinn. Vielmehr rief er nach Bekanntwerden des von seinem Nachfolger Wolfgang Schäuble ausgehandelten zwischenstaatlichen Abkommens mit der Schweiz, das keine allgemeine Meldepflicht von Bankdaten deutscher Steuerzahler vorsieht, am 21. September 2011 dazu auf, "die Pferde zu satteln". Der Steuerbetrug durch Geldanlagen in Steueroasen wird also weiter ein Thema bleiben - politisch, juristisch und ethisch.